Российской прокуратуре 12.01.2013 исполнился 291 год. Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью деятельности исполнительной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Какая прокуратура нужна современной России? Изначально российская прокуратура задумывалась как орган прокурорского надзора для осуществления общего (административного) надзора. Основное ее назначение заключалось в слежении за соблюдением государственных интересов (интересов центральной власти) при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и донесении о замеченных нарушениях, т.е. выполнялась функция «ока государева». В разные исторические периоды с учетом потребностей государства прокуратура имела различный статус и полномочия.
1. Вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации
Вопрос о месте органов прокуратуры в государственном механизме на протяжении всей современной истории и практики государственно-правового строительства имеет ярко дискуссионный характер. Данное обстоятельство обусловлено недостаточно ясным определением конституционно-правового статуса прокуратуры. Единственная статья, посвященная ей, находится в разделе «Судебная власть» (статья 129 Конституции Российской Федерации) и содержит только общие правила, касающиеся структуры этого органа, порядка назначения на должность и освобождения от должности генерального прокурора, а также назначения нижестоящих прокуроров.
Из полномочий, которые возлагаются на этот орган и генерального прокурора Конституцией РФ, устанавливается только участие указанного лица при решении вопроса о лишении неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (часть 2 статьи 98). Остальные полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ, как следует из части 5 статьи 129 Конституции РФ, должны определяться федеральным законом.
Такой подход при определении статуса в Конституции РФ названного конституционного органа государства может свидетельствовать о том, что создатели Конституции РФ нечетко представляли себе роль, место в системе правоохранительных и судебных органов и назначение этого органа в Российской Федерации. Эта неопределенность осталась до сегодняшнего дня. Более того, она усугубляется в связи с различными комплексно не продуманными реформированиями и модернизациями. Особенно это стало проявляться после того, как из органов прокуратуры в отдельное ведомство выделили следственный аппарат.
В статье 129 Конституции РФ не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия. Конституция даже не называет прокуратуру органом или системой органов, просто указывает, что она составляет систему. Этот пробел не восполняет в полном объеме и Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ N 2202-1).
Основным отличием российской прокуратуры от органов развитых стран является ее функциональное назначение. В России прокуратура создавалась с целью общего надзора за законностью, тогда как в европейских государствах – с целью осуществления уголовного преследования. Данное отличие присуще российской прокуратуре на протяжении длительного исторического периода. Начиная с 1722 года и по настоящее время система прокуратуры претерпевает изменения. Однако ни один этап реформ не смог изменить основную суть и предназначение органов прокуратуры – она как была, так и остается «оком государевым». Даже в советский период, когда Декретом о суде N 1 от 24.11.1917 были упразднены институты судебных следователей, присяжной и частной адвокатуры, а также прокурорского надзора, довольно быстро вернулись к этому «буржуазному» органу. Новейший этап реформирования органов прокуратуры связан с принятием 12.12.1993 действующей Конституции РФ.
Неопределенность конституционного статуса прокуратуры обусловлена высказанными в начале 90-х годов идеями об упразднении этого института или большинства прокурорских функций. Как известно, конституционная норма о прокуратуре появилась по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина вследствие вынужденного компромисса в борьбе с политическими силами, не заинтересованными в соблюдении законности при приватизации бывшей «социалистической» собственности. На основании тезиса о том, что в демократической России прокуратура может только служить сохранению тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры, эти силы призывали ликвидировать прокуратуру и передать ее функции судам и(или) соединить прокуратуру с Министерством юстиции. Авторы проекта новой Конституции предлагали оставить за ней, по сути, лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью. Этого не произошло, но положение прокуратуры осталось неопределенным.
В результате в современной академической дискуссии о государственно-правовом месте прокуратуры разброс мнений существенный – от отнесения ее к определенной ветви власти до отрицания государственного характера. Такая неопределенность статуса прокуратуры вносит нестабильность в процесс осуществления возложенных на нее полномочий, уменьшает эффективность защиты прав субъектов общественных отношений, предупреждения и пресечения правонарушений.
В научной среде встречаются мнения об отнесении (или целесообразности отнесения) прокуратуры к законодательной, исполнительной или судебной ветви государственной власти. На наш взгляд, прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). В решении Верховного суда РФ от 11.02.2005 N ГКПИ04-1479 указывается на то, что прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале «Законность». Относительно судебной власти Конституция РФ устанавливает, что она реализуется в форме правосудия, осуществляемого только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (часть 1 статьи 11, части 1 и 2 статьи 118 Конституции РФ). Поэтому ни прокуратура, ни иные государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть.
Ряд авторитетных ученых, наряду с общепризнанными в науке тремя ветвями государственной власти, выделяют контрольную власть и относят к ней прокуратуру. Отдельные ученые признают существование прокуратуры как самостоятельной ветви государственной власти, дополняющей триаду властей и позволяющей другим органам власти функционировать слаженно и согласованно.
Есть еще один подход к определению места прокуратуры в государственном механизме. Он касается разграничения понятий «орган государственной власти» и «государственный орган». В части 1 статьи 11 Конституции РФ перечислены все федеральные органы государственной власти – Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Иных федеральных органов государственной власти Конституцией не предусмотрено. Вместе с тем, в Конституции упоминаются и другие органы, которые также осуществляют функции и задачи государства: администрация Президента РФ, Совет безопасности РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ, Конституционное собрание. Полагаем, что прокуратура относится к этому ряду. В законодательстве эти органы нередко именуются «иными государственными органами». Таким образом, прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан.
Стоит отметить, что в практике высших судов порой принимаются такие решения, которые позволяют сделать довольно неожиданные выводы о статусе прокуратуры. Например, что прокуратура даже не обладает… властно-распорядительными полномочиями.
Конституционный суд РФ в определении от 24.02.2005 N 84-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указал, что при осуществлении надзора над исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 ФЗ N 2202-1), само по себе представление прокурора не носит абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 ФЗ N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требования о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур – вынесением самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд.
Основываясь на этом решении, Высший арбитражный суд РФ определением от 06.12.2007 N 14042/07 отказал индивидуальному предпринимателю Б.А. Аверину в признании недействительным представления прокурора и незаконными действий прокурора по тем основаниям, что если представление прокурора об устранении нарушений закона преследовало цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то соответственно права заявителя не были нарушены.
Есть и другие решения арбитражных судов. Например, в Постановлении ФАС Центрального округа от 10.12.2003 N А35-3508/03-С25 отмечается, что «прокурор не является государственным органом и предостережение прокурора не относится к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть признаны в арбитражном суде недействительными». В Постановлении ФАС Уральского округа от 28.10.2004 N Ф09-3606/04-ГК дополнено: «…предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений».
Стоит отметить, что есть и прямо противоположные решения. Например, в Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 16.04.2004 N Ф03-А51/04-2/657 так характеризуется представление прокурора: «…представление содержит предложения о принятии определенных мер, утверждено руководителем органа, действующего в пределах своих полномочий, носит властно-распорядительный характер, адресовано конкретному лицу, таким образом, обязательно для лица, которому оно адресовано».
На наш взгляд, судебные решения, которые могут привести к выводу о том, что прокурор не является государственным органом, являются, по меньшей мере, спорными. Общеизвестно, что для государственной власти характерны следующие признаки, в полной мере свойственные прокуратуре как органу государственной власти:
- подчинение граждан субъекту власти в результате осознания своей зависимости;
- наличие уполномоченных лиц и материальных средств для распоряжения властью;
- образование определенной структуры своих органов, организаций, учреждений.
По нашему мнению, прокуратура представляет собой иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. Очень сомнительны выводы судов о том, что акты прокурорского реагирования при осуществлении общего надзора не содержат элемента принуждения (обязательности исполнения требований прокурора). Прокуратура много лет эффективно действовала как властный орган в большей части методами принуждения. В связи с вышеизложенным полагаем целесообразным закрепить в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» ее статус именно как государственного органа.
2. Целесообразность закрепления отдельных полномочий
Помимо дискуссий о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов вызывают много споров и отдельные функции главного надзорного органа.
Как уже было сказано, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются ФЗ N 2202-1. В качестве основной функции прокуратуры РФ назван «надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» (пункт 1 статьи 1). В пункте 2 статьи 1 детализированы направления деятельности прокуратуры по осуществлению вышеуказанной функции. Помимо упомянутого надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделяется надзор за исполнением законов органами власти и руководителями организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
В качестве отдельных видов надзора выделяется надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Помимо указанных видов надзора пунктом 2 статьи 1 ФЗ N 2202-1 прокуратуре предписано осуществлять уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуроры в соответствии с российским процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (пункт 3 статьи 1).
Как видно из вышеизложенного, основные функции прокуратуры заключаются в надзоре за исполнением законов различными субъектами правоприменения и за соответствием законам издаваемых правовых актов органами власти и организациями. Указанный надзор должен осуществляться в так называемом плановом порядке и при рассмотрении обращений физических и юридических лиц в органы прокуратуры.
Остановимся на полномочиях прокуратуры, реализация которых вызывает наибольшее количество замечаний как теоретиков, так и практиков от юриспруденции.
1) Все возлагаемые на прокуратуру надзорные функции, связанные с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, возлагаются также на федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ, только уже, как правило, в форме контроля. Контроль в подобных случаях, как представляется, является более действенным, поскольку в этом случае при выявлении нарушений не только констатируется факт такого нарушения и выносится некое предписание, а принимаются меры вплоть до привлечения виновных к ответственности (дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной). В связи с этим, очевидно, необходимо более четкое определение и разграничение предметов надзора для прокуратуры и контроля для других ведомств.
2) Функцию уголовного преследования по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения в соответствии с частью 1 статьи 21 УПК РФ осуществляют помимо прокурора также следователь и дознаватель. Представляется, что следователь, дознаватель, а также руководители следственного органа и начальники подразделений дознания, органа дознания могли бы осуществлять эту функцию на всех стадиях уголовного судопроизводства, также вышеуказанным руководителям могло бы быть предоставлено право после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве, что сейчас вправе делать прокурор (часть 5 статьи 21 УПК РФ; по делам частного обвинения функцию уголовного преследования согласно статье 22 УПК РФ осуществляют потерпевший, его законный представитель и(или) представитель). Освобождение прокуратуры от этой функции позволило бы ей сконцентрировать усилия на других функциях.
3) Координация (согласование) деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как функция прокуратуры также не может считаться какой-то исключительной, для чего нужно содержать целое ведомство. Названная координация – это больше вопрос теории, чем практики. Авторы, освещающие вопрос указанной координации как функции прокуратуры, пишут о необходимости соблюдения правовых принципов, на основе которых осуществляется взаимодействие деятельности этих органов (законность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина и др.). В качестве форм взаимодействия выступают обычные функции прокуратуры в виде проверки прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях всеми правоохранительными органами, определение прокурором подследственности и разрешение споров о подследственности в порядке статьи 151 УПК РФ, проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и т.п. Важно отметить, что вопросы взаимодействия правоохранительных органов по отдельным направлениям борьбы с преступностью уже закреплены в нормативных правовых актах и выделение каких-то специальных структур для этих целей не требуется. Указанные межведомственные акты и действующее законодательство – это, собственно, и есть руководство к действию в плане взаимодействия и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
4) Прокурор может участвовать в судопроизводстве тогда, когда этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (пункт 3 статьи 35 ФЗ N 2202-1). Необходимость такого участия определяет сам прокурор инициативно или при наличии обращений об этом. В литературе высказывается мнение, что участие прокурора в рассмотрении дел судами в порядке пункта 3 статьи 35 ФЗ N 2202-1, по сути, дублирует (подменяет) работу других институтов в России: например, таких как уполномоченные по правам человека, адвокатура, правозащитные организации, юридические службы государственных социальных и других структур и др. Указанные специализированные структуры созданы для решения именно этих задач, и вряд ли можно говорить, что прокурорские работники сделают эту работу лучше, чем данные структуры. С точки зрения экономической, видимо, государству тоже было бы более выгодно делать указанным специализированным структурам какие-то разовые выплаты, чем содержать для этого специальный штат прокуроров.
Также представляется важным остановиться на возможности привлекать прокурорских работников к юридической ответственности. Порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности установлен такой, что у прокурора существуют возможности если не избежать привлечения к заслуженной ответственности, то очень серьезно к этому «подготовиться». В частности, при привлечении прокуроров к уголовной и административной ответственности проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры (т.е. наличие или отсутствие признаков состава правонарушения в деяниях прокурора будут определять, в буквальном смысле слова, его коллеги по работе), не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления, и т.д. (статья 42 ФЗ N 2202-1).
Итак, на сегодняшний день прокуратура перегружена функциями. Среди таких излишних функций, на наш взгляд, и возложение с 2009 года на прокуратуру обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Современная прокуратура, на наш взгляд, должна быть наделена только теми функциями, которые связаны с надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, и эти функции не должны полностью или частично дублировать функции правоохранительных и других органов. Эти функции должны быть выполнимыми, для чего необходимо создать механизмы их осуществления, а также механизмы привлечения прокуроров к ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
11.01.2013 08:32
