Материалы по административному судопроизводству в арбитражных судах
Вывод суда о событии (составе) административного правонарушения при констатации им допущенных административным органом существенных процессуальных нарушений
Анализ судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании решений административных органов показывает, что зачастую арбитражный суд в рамках параграфа 2 гл. 25 АПК РФ, то есть при осуществлении судебного контроля за результатами деятельности административного органа, приходит к выводу о наличии допущенного последним существенного процедурного нарушения (или нескольких нарушений). Но при этом (вслед за административным органом) арбитражный суд устанавливает в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, событие или состав вмененного административного правонарушения.
В подтверждение тому существует множество примеров из судебной практики.
1. Общество обратилось с заявлением об оспаривании постановления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Суд кассационной инстанции указал, что суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях общества состава вменяемого ему правонарушения (ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ). Вместе с тем, поскольку «административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении допущены существенные процессуальные нарушения, выразившиеся в составлении протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте его составления», суды правомерно признали оспариваемое постановление незаконным (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.09.2010 по делу N А56-89654/2009).
2. Рассматривая требования о признании незаконным и отмене постановления регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам, суд первой инстанции обоснованно установил в действиях общества состав вмененного ему административного правонарушения и правомерно признал оспариваемое постановление незаконным, так как административным органом допущены существенные нарушения процедуры привлечения к административной ответственности, выразившиеся в неизвещении законного представителя общества о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.10.2010 по делу N А26-11787/2009).
Таким образом, если по материалам дела будет установлено, что протокол был составлен либо административное дело рассмотрено с существенными нарушениями закона, решение административного органа должно быть признано незаконным и отменено. Пожалуй, такие нарушения чаще иных обнаруживаются судами и оцениваются как существенные. Но может ли суд в подобных случаях подтверждать правильность установления административным органом объективных и(или) субъективных признаков вмененного правонарушения?
Следует отметить, что в практике встречаются случаи, когда при наличии самостоятельных процедурных оснований к отмене решений административных органов суды указывают только на такие процессуальные нарушения, без оценки наличия в действиях лица события или состава административного правонарушения (см., например, постановления ФАС Северо-Западного округа от 03.12.2010 по делу N А56-19545/2010 и от 24.09.2009 по делу N А56-55908/2008).
Отвечая на поставленный вопрос, необходимо признать, что в подобных ситуациях, когда суд указывает на наличие или отсутствие в действиях лица события (состава) административного правонарушения, он фактически игнорирует допущенные административным органом процедурные нарушения и исправляет ошибки (нарушения) административного органа (его должностного лица), совершенные в рамках административного преследования. Суд восполняет (дополняет) или дублирует фактическую сторону дела, устанавливая за административный орган то, что тот в соответствии с законом вовремя и полно не установил. Тем самым суд непосредственно принимает на себя функции административного установления.
Вправе ли суд поступать таким образом в рамках параграфа 2 гл. 25 АПК РФ? Нам представляется, что нет, поскольку (см. ранее изложенные тезисы):
а) суд отрицает сугубо проверочную деятельность в рамках состязательного процесса, в котором ни о каком дуализме статуса судьи уже не идет речь;
б) по сути, он совершает подмену юрисдикции, содействуя не слабому, а сильному (властному) субъекту спорных правоотношений;
в) он раздвигает и продлевает рамки административного преследования, утверждая то, для утверждения чего у него нет процессуальных оснований.
Необходимость и достаточность судебного контроля
На примере параграфа 2 гл. 25 АПК РФ стоит задуматься и над вопросом о необходимом и достаточном объеме судебного контроля в тех или иных случаях.
Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
Приведенные процессуальные нормы на практике не всегда реализуются судами в строгом и буквальном соответствии с предусмотренным законом объемом судебной проверки. Какая-то составляющая полного объема проверяемых обстоятельств может выпасть из поля зрения суда.
Допустим, суд установил отсутствие события и состава вменяемого правонарушения, но не высказался относительно наличия либо отсутствия существенных нарушений процедуры. Либо суд констатировал неверную квалификацию действий (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, но не изложил в мотивировочной части своего решения выводы относительно соблюдения административным органом порядка привлечения к административной ответственности. Комбинации подобных вариантов можно продолжить.
Однако в любом случае следует помнить, что, оценивая такую неполноту судебно-контрольного установления, в каждой конкретной ситуации необходимо исходить из принципов и целей процесса, подчиняя им процессуальную форму.
К примеру, принципы правовой определенности, процессуальной экономии, диспозитивности и «содействия слабому» могут позволить при определенных обстоятельствах признать результаты судебной проверки необходимыми и достаточными. При этом вышестоящий суд, исходя из доводов жалобы, может признать отсутствие оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного решения (когда, к примеру, суд законно и обоснованно указал на недоказанность признаков административного правонарушения, но не проверил административную процедуру). Более того, возможно, о несоблюдении данной процедуры никто из участников процесса изначально не заявлял либо заявлял ранее, но не заявляет в рамках кассационной проверки судебного решения.
И наоборот, если суд непосредственно не дал оценки доводам заявителя о несоблюдении административной процедуры, но при этом высказался относительно наличия в его действиях состава вмененного административным органом правонарушения, у суда кассационной инстанции появляется повод усомниться в необходимости и достаточности выводов суда первой инстанции или апелляционного суда.
Возможность представления административным органом в суд новых доказательств
Как мы уже отметили, административное судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе принципа состязательности (ст. 9 АПК РФ). Для административного судопроизводства (как и для гражданского) наряду с состязательными началами значим и принцип равноправия сторон (ст. 8 АПК РФ).
В связи с этими принципами и правилами доказывания (ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200, ч. 4 ст. 210 АПК РФ и др.) и слабая, и сильная стороны в целях должной реализации своих процессуальных прав и обязанностей представляют доказательства, в том числе новые. Под новыми доказательствами в рассматриваемом контексте имеются в виду те, что получены за пределами административной либо контрольной процедуры, до или после ее результатов (оспариваемых актов властных субъектов).
Вместе с тем не все доказательства могут быть приняты судом и оценены им.
Известно, что арбитражный суд принимает только те доказательства, которые имеют отношение к рассматриваемому делу. Арбитражный суд не принимает поступившие в суд документы, содержащие ходатайства о поддержке лиц, участвующих в деле, или оценку их деятельности, иные документы, не имеющие отношения к установлению обстоятельств по рассматриваемому делу, и отказывает в приобщении их к материалам дела (ч. 1 и 2 ст. 67 АПК РФ).
Известно также, что окончательное формирование предмета доказывания – прерогатива суда как властного участника процессуальных отношений. Предмет доказывания обусловлен предметом и основанием иска (заявления).
Когда суд призван оценить конкретный результат деятельности государственного, административного, властного органа (правовые и фактические основания его действий и выводов), то в порядке гл. 24 или параграфа 2 гл. 25 АПК РФ суд определяет те обстоятельства, которые положены этим органом в основу принятого им решения, постановления (акта). Круг этих обстоятельств для суда – некий искомый конечный и определенный показатель, выйти за пределы которого он не вправе, поскольку не вправе дополнительно устанавливать обстоятельства за границами административного установления. Доказывать же эти обстоятельства либо их отсутствие участники спора могут с помощью как ранее собранных и оцененных, так и полученных впоследствии доказательств. Однако властный субъект не может представлять доказательства в обоснование тех фактических обстоятельств, которые им не устанавливались при вынесении оспариваемого акта либо при совершении оспариваемых действий (бездействия).
Таким образом, решение вопроса требует дифференцированного подхода в зависимости от того, какие обстоятельства подтверждают вновь представленные доказательства. Приведем пример.
По результатам проверки банк привлечен Роспотребнадзором к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ за включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя. Основанием для привлечения к ответственности послужило включение банком в кредитный договор условия о возможности одностороннего изменения процентов за пользование кредитом. В ходе рассмотрения дела о признании незаконным оспариваемого постановления Роспотребнадзор представил в суд дополнительные доказательства нарушения банком ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ – документы, свидетельствующие о включении банком в кредитный договор условия об обязательной уплате клиентом единовременного платежа за обслуживание ссудного счета. Могут ли представленные доказательства быть положены в основу решения суда о признании законным оспариваемого постановления? Нет, поскольку представленные документы никаким образом не могут подтвердить или опровергнуть те обстоятельства, которые установлены и описаны в оспариваемом постановлении и протоколе об административном правонарушении (условие о возможности одностороннего изменения процентов за пользование кредитом). Представленные доказательства устанавливают новое обстоятельство, которое может служить самостоятельным основанием для привлечения к ответственности, но в рамках уже другого административного производства.
Таким образом, доказательства, подтверждающие наличие в действиях лица события вмененного ему административного правонарушения, следует отличать от доказательств, устанавливающих новые факты правонарушения, которые не были предметом рассмотрения при привлечении лица к административной ответственности.
Исследование административной юстиции в деятельности арбитражным судов представляется весьма важным, особенно в условиях становления и развития правового государства. Ведь такое государство призвано, с одной стороны, защитить всех лиц, находящихся под его юрисдикцией, от административного произвола, с другой – в сбалансированном варианте обеспечить поступательную реализацию задач административного закона, своевременно и разумно предупредить правонарушителей, направить их в русло правомерной деятельности, во благо всех участников охраняемых законом общественных отношений.
Источник: Первый пермский правовой портал
05.07.2012 08:09
