Законодательство без дефектов

 

 

 

 

 

 

В Перми состоялся семинар-совещание «Методики антикоррупционной экспертизы правовых актов».

В мероприятии участвовали как и те, кто непосредственно проводит антикоррупционную экспертизу – представители прокуратуры Пермского края, специалисты Управления Министерства юстиции РФ по Пермскому краю, так и чиновники органов государственной власти, органов местного самоуправления, так или иначе создающие региональные правовые акты, в том числе представители правового департамента администрации губернатора Пермского края, комиссии по вопросам противодействия коррупции Законодательного Собрания Пермского края.

Антикоррупционная экспертиза заслон неграмотным и нечистоплотным чиновникам

Проблема очищения российского законодательства от норм (и дефектов норм), которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стала активно обсуждаться еще несколько лет назад, в том числе депутатами Пермского края, представителями экспертного и журналистского сообщества.

Сегодня, как правило, не вызывает возражений утверждение о том, что значительная часть коррупционных деяний становится возможной благодаря дефектам российских законов и подзаконных нормативных правовых актов. Некоторые из этих дефектов (вероятно, большинство) появляются в законодательстве по недосмотру. Другие – встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями.

Сегодня мы попробуем рассмотреть законодательную и практическую стороны проблемы снижения коррупционных рисков нашего законодательства.

Наша справка

Антикоррупционная экспертизаэто комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между субъектами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные отношения.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ признает антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов одной из основных мер профилактики коррупции. В свою очередь, Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает, что такая экспертиза проводится органами, организациями, их должностными лицами в порядке, определенном нормативными правовыми актами соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 утверждены Правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Закон Пермского края от 30.12.2008 N 382-ПК «О противодействии коррупции в Пермском крае» устанавливает, что с предложением о проведении экспертизы в постоянно действующий орган при Законодательном Собрании Пермского края по реализации антикоррупционной политики могут обращаться депутаты Законодательного Собрания Пермского края, прокуратура Пермского края и иные правоохранительные органы.

В развитие норм федерального и регионального законодательства издан Указ губернатора Пермского края от 04.06.2010 N 37, который утвердил Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов губернатора, Правительства и исполнительных органов государственной власти Пермского края.

На сегодняшний день антикоррупционную экспертизу правовых актов на территории Пермского края осуществляют сотрудники прокуратуры Пермского края и специалисты Управления Министерства юстиции РФ по Пермскому краю.

Фактор первый. Широта дискреционных полномочий

По мнению экспертов, это наиболее распространенный коррупционный фактор. Суть его состоит в том, что за чиновником закрепляются широкие дискреционные полномочия, такие как отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решений, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (их должностных лиц).

К примеру, в пункте 22 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Пермского края, и государственными гражданскими служащими Пермского края, и соблюдения государственными гражданскими служащими Пермского края требований к служебному поведению, утвержденного одноименным указом губернатора, не установлен срок представления материалов, свидетельствующих о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Или другой пример: в одном из постановлений главы Юсьвинского района говорится, что молодые специалисты в течение трех лет получают стимулирующую выплату. Однако не указаны условия, при каких эта выплата назначается единовременно, а при каких – постоянно.

Понятно, что такие «белые пятна» позволяют неоднозначность, что недопустимо. Чем четче и конкретнее в правовом акте прописаны алгоритм его действия, сроки принятия решений и так далее, тем меньше возможностей для коррупции.

Фактор второй. Выборочное изменение объема прав

Это второй по распространенности коррупциогенный фактор. Он предполагает возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Как пример, можно привести Приказ Министерства природных ресурсов Пермского края от 17.11.2010 «Об утверждении административного регламента». В нем говорится, что заявители могут обжаловать действия (бездействие) специалистов инспекции начальнику инспекции. И только действия инспекции могут быть обжалованы в суде. Указанный пункт допускает лишение возможности обжалования действий (бездействия) специалистов инспекции непосредственно в суд.

Фактор третий. Отсутствие или неполнота административных процедур

Необоснованное отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте процедуры принятия решений (совершения административного действия) уполномоченной стороной повышает риск коррупции.

Абзацами 3 и 4 пункта 3 Порядка перерасчета дополнительной ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с федеральным законодательством (утв. Приказом Министерства социального развития Пермского края от 24.12.2009), установлено, что территориальные управления Министерства социального развития Пермского края проводят организационные мероприятия по приему документов от граждан на территории товариществ собственников жилья и управляющих компаний, в консультационных пунктах территориальных управлений Министерства, а также на дому от граждан, не имеющих возможности передвижения и нуждающихся в постоянном постороннем уходе.

Однако указания на то, как должна происходить данная процедура, каков порядок совершения указанных выше мероприятий (сроки, основания, процедурные элементы), в акте отсутствуют.

Фактор четвертый. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права: установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

Этот фактор проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Обнаружить его можно в формулировке требований к заявителю при анализе перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной.

Взять, к примеру, Приказ Министерства сельского хозяйства Пермского края от 26.11.2010 «Об утверждении административного регламента Министерства сельского хозяйства Пермского края по предоставлению государственной услуги по оказанию информационной и консультативной поддержки при реализации инвестиционных проектов». В пункте 2.6.1 административного регламента, утвержденного приказом, установлено, что все документы, представляемые для заключения трехстороннего инвестиционного соглашения, должны быть пронумерованы и скреплены подписью руководителя и печатью, однако заявителем может быть не только юридическое, но и физическое лицо, для которого данное условие будет невыполнимым.

Правовой пробел или коррупционный фактор?

Один из вопросов, по которому дискутируют специалисты, так или иначе связанные с обсуждаемой темой: отличие коррупционных факторов от правовых пробелов. Как отличить одно от другого?

– Правовой пробел будет коррупциогенно опасным только в том случае, если создает условия для проявления коррупции, – считает Игорь Сюткин, начальник отдела законодательства субъекта РФ Управления Министерства юстиции РФ по Пермскому краю, участник совещания. – В нормативном правовом акте (проекте) могут отсутствовать нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за должностным лицом функции, четко определенной административной процедуры принятия решения (совершения определенных действий), или употребляться термины и понятия, не имеющие официального толкования. При этом регулирование указанных вопросов отсутствует и в действующих нормативных правовых актах РФ или субъекта РФ. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны должностных лиц и совершения ими действий по собственному усмотрению.

Существует специальная Методика проведения антикоррупционной экспертизы. Однако, как показывает практика, она несовершенна. В частности, методика не содержит предварительный анализ явления коррупции, общих принципов и правил, общих подходов выявления в положениях нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. Она предусматривает лишь проведение экспертизы каждой нормы в отдельности. Коррупциогенные факторы перечислены, но их содержание не раскрыто, что влечет различное толкование отдельных ее положений субъектами антикоррупционной экспертизы.

К примеру, специалисты прокуратуры считают, что в ряде случаев отдельные выявленные Управлением Минюста нарушения не относятся к коррупциогенным факторам, а являются правовыми пробелами. В некоторых случаях органы государственной власти не соглашаются с выводами экспертного заключения о наличии коррупциогенных факторов в связи с тем, что аналогичные коррупциогенные нормы содержатся в федеральном законодательстве.

Например, в соответствии с пунктом 3.4 Порядка переоформления лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых на территории Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 09.11.2009, «Уполномоченный орган вправе при необходимости запрашивать у претендента дополнительные материалы, подтверждающие достоверность изложенных в его заявке сведений».

Вместе с тем Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Федеральный закон «О недрах» не содержат оснований для требования у претендента на получение лицензии дополнительных материалов помимо установленных федеральным законом. В том числе копий документов, которые в соответствии с законом определяются положением о лицензировании (переоформлении лицензии).

Аналогичная вышеуказанной коррупциогенной норме регионального законодательства норма федерального законодательства содержится в пункте 9 Порядка переоформления лицензий на пользование участками недр, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 19.11.2003.

Вместо послесловия

Конечно, Методику антикоррупционной экспертизы простой и понятной не назовешь. Однако она уже доказала свою необходимость и полезность и должна использоваться как инструмент целенаправленной, систематической и продуктивной работы по очищению российского законодательства от коррупционных факторов.

Анализ коррупциогенности законодательных актов в перспективе должен стать обязательным и рутинным компонентом в разработке и принятии законодательного акта. Тогда возможно добиться существенного снижения коррупционных рисков российского и регионального законодательства.

Наталья Козырева

Материалы по теме

ИСТОЧНИК// Первый пермский правовой портал

16.02.2011 11:11

1 комментарий

  1. Большое спасибо за то, что всегда радуете нас результатами своей работы. На вашем сайте всегда можно найти что-то полезное для себя. Надеюсь, что продолжите его развивать. Желаю успехов в этом нелегком деле.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Нажимая кнопку «Отправить комментарий» вы соглашаетесь с Пользовательским соглашением и даете согласие на обработку персональных данных